探索建设用地使用权划拨与抵押的可能性
一、引言
建设用地使用权是土地使用权的一种类型，它是指依法对国家所有的土地享有占有、使用和部分的收益的权利，有权利用该土地建造建筑物、构筑物及其附属设施。在实践中，建设用地使用权可以通过划拨或者出让的方式取得。其中，划拨方式通常用于公共利益项目或非营利性机构的建设；而出让方式则更多地适用于商业开发和其他盈利性项目。然而，随着经济的发展和社会的进步，人们开始关注一个问题：建设用地使用权是否可以在保持其划拨性质的同时实现抵押融资的功能？本文将围绕这一主题展开探讨，分析现有法律规定，并结合实际案例进行说明。
二、建设用地使用权划拨的基本概念及特点
（一）基本概念
根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，建设用地使用权划拨是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。简而言之，就是政府通过行政手段将国有土地分配给特定的单位或个人使用，无需支付土地出让金。
（二）特点
- 公益性：划拨的土地主要用于城市基础设施、公用事业、国防安全和环境保护等项目，这些项目的实施往往具有较强的社会服务性和公益性。
- 特定用途：获得划拨用地的单位或个人必须按照规定的用途使用土地，不得擅自改变土地用途。
- 限制转让：由于划拨取得的土地没有经过市场交易过程，因此对其转让有严格的限制条件，如需经原审批机关同意并补缴土地出让金等。
- 无期限性：一般情况下，划拨土地的使用权是无期限的，只要不违反规定，土地使用者可以永久使用这块土地。
三、建设用地使用权抵押的相关规定
（一）抵押的条件
根据《中华人民共和国民法典》第三百九十九条第（一）项的规定，“下列财产不得抵押：(一)土地所有权；”同时，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国担保法>若干问题的解释》第五十九条规定，“以乡镇、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的建设用地使用权一并抵押。”从上述规定可以看出，虽然土地所有权不能作为抵押物，但建设用地使用权是可以被用来抵押的。不过，这里所说的建设用地使用权应当是通过出让等方式合法取得，且符合法定条件的。
（二）抵押的范围
在我国目前的法律体系中，并没有明确禁止划拨土地上的建设用地使用权进行抵押。但是，考虑到划拨土地的特殊属性以及为了保护国家和集体利益，司法实践中对这类抵押持谨慎态度。例如，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地权利纠纷案件若干问题的规定》第十一条规定，“当事人向人民法院提起民事诉讼，请求确认其享有本集体经济组织成员资格的，除提供身份证证明其身份外，还应提交户口簿或其他有效证明文件，以证明其属于本集体经济组织的农民成员。”这表明，即使是在涉及农村宅基地这样的特殊情况下，法院也会严格审查当事人的主体资格和相关证据材料。同样地，如果涉及到城市建设用地使用权的抵押，法院也可能会采取类似的审慎原则。
四、相关案例分析
(一)案例介绍
在某市的某项目中，一家非营利性医院获得了政府划拨的一块土地用于修建新院区。在该医院完成基础设施建设后，资金链出现紧张情况，于是考虑将其占用的建设用地使用权进行抵押以获取贷款。但由于土地是通过划拨方式获得的，银行对此类抵押申请较为慎重。
(二)法律解读
在这个案例中，尽管医院希望通过抵押划拨土地的建设用地使用权来解决短期资金困难，但从法律角度看，这种做法存在一定的风险和不确定性。首先，由于划拨土地的公益性和特定用途，一旦抵押导致土地使用权发生转移，可能影响原有项目的正常运行和社会服务的供给。其次，即便法院认可此类抵押的有效性，也可能要求抵押人在一定期限内清偿债务，否则可能面临土地使用权收回的风险。此外，抵押行为还需要得到有关主管部门的批准，程序相对复杂。
五、结论
综上所述，虽然我国现行法律法规并未完全排除建设用地使用权划拨与抵押的可能性，但在实践中，出于维护社会公共利益和保障土地资源合理配置的需要，对于划拨土地上建设用地使用权的抵押仍然持有较为保守的态度。未来，随着经济发展模式的变化和社会需求的多样化，可能会有更多的政策创新和技术手段来平衡各方利益，为划拨土地上的建设项目提供更加灵活多样的融资渠道。在此过程中，立法者、执法者和司法解释制定者都将继续面对新的挑战，需要在保证土地资源公平公正分配的基础上，不断寻求促进经济增长与社会发展的新路径。
