划拨土地使用权抵押性探讨
一、什么是划拨土地使用权？
根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十三条的规定，“划拨土地使用权是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为”。简而言之，划拨土地使用权是政府为了公共利益或者其他目的，将土地使用权以无偿或低偿的方式分配给特定的单位或个人使用的一种方式。这种类型的土地使用权通常用于教育、医疗、科研、军事等领域。
二、划拨土地使用权的性质与限制
（一）权利的取得与转让
根据法律规定，划拨土地使用权可以通过两种途径获得：一是经政府批准并支付相应的补偿费用；二是由政府直接无偿分配。无论哪种方式，划拨土地使用权都受到严格的用途管制和规划控制，未经法定程序不得擅自改变用途或转让。
（二）抵押性的争议
关于划拨土地使用权的抵押性，实践中存在一定的争议。一种观点认为，由于划拨土地使用权是无偿取得的，因此不能作为抵押物进行担保交易。另一种观点则认为，只要符合一定的条件，如经过政府的批准，补缴土地出让金等，划拨土地使用权是可以设定抵押权的。
三、相关法律法规规定
（一）《城市房地产管理法》
根据该法第三十二条规定，“房地产抵押时，房屋的所有权和该房屋所占用范围内的土地使用权同时抵押”。这说明，如果房屋所有权和土地使用权属于同一主体，那么在进行抵押时应当一并抵押。但是，对于划拨土地使用权是否允许抵押并没有明确规定。
（二）《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国担保法〉若干问题的解释》
该解释第五十六条规定，“法律规定登记才能发生效力的担保合同诉讼前已经在登记机关办理登记手续的，人民法院应予确认；但抵押物已注销登记或者抵押物上设有其他具有优先效力的担保物权的除外”。这一规定表明，即使是在司法层面，对于划拨土地使用权能否被用作抵押也持谨慎态度。
（三）《国务院关于加强国有企业产权交易管理的通知》
该文件要求国有企业出售、转让房地产时必须按照国家有关规定办理土地使用权出让或者租赁手续，并按规定交纳土地使用权出让金或者租金。这意味着国有企业若想利用划拨土地使用权融资，需先将其转变为有偿用地形式。
四、实践中的做法
在实际操作中，许多地方对划拨土地使用权抵押进行了积极探索。例如，有些地区出台了相关规定，允许在一定条件下将划拨土地使用权抵押给银行或其他金融机构，但往往需要满足以下条件：
- 抵押人应向国土资源管理部门提出申请，并提交相关材料；
- 经国土资源管理部门审核同意后，抵押双方应签订抵押合同，并在不动产登记机构办理抵押登记手续；
- 抵押期间，土地使用权仍按原批准用途和使用条件使用，并不得自行改变；
- 抵押权实现时，拍卖、变卖所得价款应按顺序清偿债务，剩余部分返还给抵押人。
五、典型案例分析
案例一：A市某高校拟以其校园内的一块教学用地的划拨土地使用权为抵押，从商业银行贷款扩建图书馆。
分析： - 根据上述法规及政策精神，高校并非禁止使用划拨土地使用权进行融资。 - 如果当地政策允许且高校能够满足前述条件（如得到政府批准、补交土地出让金等），则可以设立抵押。 - 在实际操作中，此类贷款可能需要特别审批流程，且贷款利率可能会较高。
案例二：B省某国有企业欲以其名下的划拨工业用地使用权作抵押向银行借款用于技术改造。
分析： - 国有企业因生产经营需要可以使用划拨土地使用权进行融资。 - 但由于涉及国有资产，此类交易的审查会更加严格，包括对抵押物的评估、抵押率的确定以及还款能力的核查等方面都会更加审慎。 - 此外，国有企业还应该遵守国资委等相关监管部门的相关规定。
综上所述，虽然划拨土地使用权在理论上存在争议，但在实践中，随着经济发展的需求和政策的调整，越来越多的地方政府开始探索如何合理利用这部分资源来进行融资活动。然而，无论是理论界还是实务界，对于划拨土地使用权抵押的问题仍然存在不同看法和具体操作上的差异。因此，在使用划拨土地使用权进行融资时，各方应充分了解当地的法律法规和相关政策，并确保所有交易行为合法合规。
