建设用地使用权流转限制——用益物权纠纷的成因与解决路径解析

一、引言

建设用地使用权作为一种重要的用益物权，是我国土地管理制度中的核心组成部分。根据《中华人民共和国物权法》和《中华人民共和国土地管理法》的规定，建设用地使用权是指权利人依法对国家所有的土地享有占有、使用和收益的权利，并可以依法转让、出租和抵押。然而，由于我国土地公有制的特殊性，建设用地使用权的流转受到诸多限制，这在实践中往往引发大量的用益物权纠纷。

本文将结合相关法律条文和实际案例，对建设用地使用权流转限制引发的用益物权纠纷成因进行分析，并探讨其解决路径。

二、建设用地使用权流转的法律框架

1. 法律条文

根据《中华人民共和国物权法》第135条至第157条的规定，建设用地使用权可以通过出让、划拨等方式取得，并且权利人可以依法对其进行转让、出租和抵押。然而，这些权利的行使并非绝对，而是受到诸多限制。

（1）出让与划拨

• 出让：建设用地使用权出让是指国家将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。出让的土地可以依法转让、出租和抵押。

• 划拨：划拨土地使用权是指县级以上人民政府依法批准，将土地无偿划拨给土地使用者使用。划拨土地使用权一般不得转让、出租和抵押，除非依法办理相关手续并补交土地使用权出让金。

（2）流转限制

根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第47条的规定，以出让方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当符合以下条件：

• 按照出让合同约定已经支付全部土地使用权出让金，并取得土地使用权证书；
• 按照出让合同约定进行投资开发，属于房屋建设工程的，完成开发投资总额的百分之二十五以上，属于成片开发土地的，形成工业用地或者其他建设用地条件。

此外，根据《中华人民共和国土地管理法》第63条的规定，农民集体所有的土地使用权不得出让、转让，或者出租用于非农业建设。

2. 实践中的流转限制

在实际操作中，建设用地使用权的流转还受到规划、用途管制、土地性质等多方面的限制。例如，土地用途的变更需要经过严格的审批程序，未经批准不得擅自改变土地用途。

三、用益物权纠纷的成因分析

1. 法律规定不明确

尽管我国法律对建设用地使用权的取得和流转作了详细规定，但在实际操作中，法律条文的解释和适用往往存在不明确之处。例如，关于“投资开发总额的百分之二十五以上”的具体认定标准，实践中存在较大争议。

2. 流转限制过于严格

建设用地使用权的流转受到诸多限制，尤其是划拨土地使用权的转让、出租和抵押，需要经过复杂的审批程序和补交土地使用权出让金。这些限制在一定程度上阻碍了土地使用权的自由流转，导致实践中出现大量纠纷。

3. 利益驱动

在土地增值潜力较大的情况下，土地使用权人往往希望通过转让、出租和抵押等方式获取更多利益。然而，由于法律规定的限制，这些利益诉求往往无法得到满足，从而引发纠纷。

4. 合同纠纷

在建设用地使用权转让、出租和抵押过程中，合同双方往往因为合同条款的解释和履行问题产生纠纷。例如，土地使用权转让合同中关于土地交付、价款支付、权属变更等条款的约定不明确，容易引发纠纷。

四、用益物权纠纷的解决路径

1. 完善法律规定

针对法律条文不明确的问题，立法机关应当进一步完善相关法律规定，明确建设用地使用权流转的具体条件和程序。例如，可以对“投资开发总额的百分之二十五以上”的标准进行细化，明确具体的计算方法和认定标准。

2. 简化审批程序

对于划拨土地使用权的转让、出租和抵押，应当简化审批程序，减少不必要的行政干预。例如，可以设立专门的审批机构，统一办理建设用地使用权流转的相关手续，提高审批效率。

3. 加强土地管理

政府应当加强对建设用地使用权流转的监管，确保土地用途符合规划和用途管制要求